Viele Demos in Mannheim: Was bedeutet Versammlungsfreiheit eigentlich, Frau Behrendt?

Mannheim. Frau Behrendt, in Mannheim gibt es derzeit zahlreiche Kundgebungen und Demonstrationen. Grundlage dafür ist Grundgesetzartikel 8, der das Versammlungsrecht regelt. Was bedeutet Versammlungsfreiheit eigentlich?

Svenja Behrendt: Die Versammlungsfreiheit ist eine von mehreren im Grundgesetz festgeschriebenen Kommunikationsgrundrechten. Sie gewährleistet unter anderem das Recht, sich mit anderen zusammenzuschließen, um im Kollektiv eine Meinung „auf der Straße“ zu äußern - die Demonstrationsfreiheit ist sozusagen ein Spezialfall der Versammlungsfreiheit. Der Grund dafür, dass die Versammlungs- und Demonstrationsfreiheit neben der Meinungsfreiheit noch gesondert geschützt wird, hat viel mit der sozialen und gesellschaftlichen Dimension von Meinungsbildung und -äußerung zu tun. Kommunikation ist ein wichtiges Element der Meinungsbildung, und dazu braucht es andere Menschen und die Auseinandersetzung mit von anderen geäußerten Meinungen.

Woran liegt der Unterschied zwischen individueller und kollektiver Meinungsäußerung?

Behrendt: Der Unterschied zwischen einer individuellen Meinungsäußerung und einer kollektiven Meinungsäußerung im Wege der Demonstration ist offensichtlich: Demonstrationen haben eine größere „Breitenwirkung“ - als Grundrechtsträger können Sie Ihre Positionen im Wege einer Demonstration an mehr Menschen kommunizieren und sie auch in einer ganz anderen Qualität in den öffentlichen Diskurs einbringen. Außerdem hat die Versammlungsfreiheit eine politische Bedeutung. Die demokratische Teilhabe funktioniert im Wesentlichen über Wahlen - außerhalb dessen gibt es kaum Partizipationsmöglichkeiten. Deswegen ist die Versammlungsfreiheit eines der wesentlichen Korrektive, um demokratische Teilhabe zu ermöglichen. Natürlich setzt das aber voraus, dass staatliche Akteure wahrnehmen, was kundgetan wird, und sich damit auch auseinandersetzen.

Darf man zu allen Themen demonstrieren oder gibt es Einschränkungen?

Behrendt: Das Volk ist der Souverän. Aus diesem Grund sind auch die politischen Meinungsbildungsprozesse im Volk so wichtig, Demonstrationen und Versammlungen sind hier ein wichtiges Element. Auch deshalb hängt das Versammlungsrecht grundsätzlich nicht von den Inhalten ab. Grundsätzlich darf der Staat erstmal keinen Unterschied machen, ob die Meinungsäußerung ethisch besonders wertvoll oder verwerflich ist. Wenn Themen aber Persönlichkeitsrechte Anderer oder die öffentliche Sicherheit verletzen oder gefährden, können die Themen bei möglichen Einschränkungen natürlich eine Rolle spielen - das liegt dann aber regelmäßig eher an den Inhalten und nicht am Thema als solchem. Die Grenzen zulässiger individueller Meinungsäußerung bilden grundsätzlich auch die Grenzen zulässiger kollektiver Meinungsäußerung.

Was muss man als Veranstalter einer Versammlung beachten, und welche Spielregel gelten bei der Versammlungsfreiheit?

Behrendt: Versammlungen müssen - grundrechtlich betrachtet - eigentlich nicht angemeldet werden, dennoch ist eine Anmeldung im einfachen Recht vorgesehen und in der Regel auch sinnvoll. Bei Großdemonstrationen, über die wir ja sprechen, spielt man zudem ein anderes Spiel als bei Versammlungen im kleinen Kreis und im privaten Raum. Es ist sogar im Interesse des Veranstalters, eine Versammlung anzumelden, um mit der Versammlungsbehörde zusammenzuarbeiten. Dabei geht es darum, wie die Versammlung gestaltet wird, um zum einen dem Anliegen des Veranstalters gerecht zu werden und zum anderen, dass für Versammlungsteilnehmer und andere keine Gefahren entstehen. Deshalb führt eine kooperative Einstellung des Veranstalters in der Regel dazu, dass eine Versammlung friedlich verlaufen und durchgeführt werden kann.

An dieser Stelle muss man einordnen, dass das Interview zwar im Rahmen der jüngsten Nahost-Demonstration stattfindet. Bislang war aber nicht zu vernehmen, dass sich die Veranstalter besonders unkooperativ gezeigt hätten. Bei den Querdenker-Demos 2021 und 2022 war das zum Beispiel größtenteils anders. Welche rechtlichen Möglichkeiten haben Behörden, um auf den Verlauf einer Demonstration Einfluss zu nehmen?

Behrendt: Grundsätzlich liegt es in der Freiheit des Veranstalters, wo er die Versammlung durchführt, zu welcher Zeit sie stattfindet oder zu welchem Thema er demonstriert. Behörden können da keine Vorgaben machen. Sie müssen aber schauen, ob im Laufe der Versammlung Probleme - zum Beispiel für die öffentliche Sicherheit oder wegen Verletzungen von Persönlichkeitsrechten - zu erwarten sind. Das würde dann dazu führen, dass man die Versammlung so nicht durchführen kann. Um dem vorzubeugen, kann eine Behörde Auflagen erteilen. Die Grundidee des Zusammenspiels zwischen Veranstalter und Behörde kann man sich - vereinfacht - ungefähr so vorstellen: Der Veranstalter kommt mit einem Plan, wie es laufen soll - und die Behörde entscheidet, inwieweit begründete Einschränkungen gemacht werden müssen, weil sie ansonsten die Versammlung verbieten müsste.

Die Behörde kann eine Versammlung verbieten, wenn sie zum Zeitpunkt dieser Entscheidung davon ausgehen muss, dass durch die Versammlung eine unmittelbare Gefährdung von höherwertigen Rechtsgütern besteht und diese Gefahr auch nicht anders - beispielsweise durch Auflagen - abgewendet werden kann.

Sie sagen es: Behörden können Versammlungen verbieten. Wie passt das mit der Versammlungsfreiheit zusammen?

Behrendt: Die Behörde kann eine Versammlung verbieten, wenn sie zum Zeitpunkt dieser Entscheidung davon ausgehen muss, dass durch die Versammlung eine unmittelbare Gefährdung von höherwertigen Rechtsgütern besteht und diese Gefahr auch nicht anders - beispielsweise durch Auflagen - abgewendet werden kann.

Was sind höherwertige Rechtsgüter?

Behrendt: Dabei geht es um Rechtsgüter, die abstrakt oder im konkreten Fall von höherem Gewicht sind. Das Schutzgut der öffentlichen Sicherheit beispielsweise umfasst den Schutz der Unverletzlichkeit der objektiven Rechtsordnung, den Schutz des Bestandes des Staats und sonstiger Träger der öffentlichen Gewalt, ihrer Einrichtungen und Veranstaltungen sowie den Schutz subjektiver Rechte und Rechtsgüter Einzelner. Wenn die öffentliche Sicherheit unmittelbar gefährdet ist, kann eine Behörde eine Versammlung verbieten. Damit ist nicht gemeint, dass man eine Versammlung schon verbieten kann, wenn sie beispielsweise gegen die Straßenverkehrsordnung verstößt. Ein Verbot ist nur zulässig, wenn dem durch die Demonstration gefährdeten Rechtsgut beziehungsweise Rechtsgütern im konkreten Fall ein höheres Gewicht zukommt als dem Schutz des grundrechtlichen Interesses, seine Meinung im Kollektiv zu äußern. Das ist beispielsweise der Fall, wenn das Leben oder die körperliche Unversehrtheit eines Dritten durch die Demonstration gefährdet wird.

Eine Versammlung darf auch aufgelöst werden, wenn sie bereits angefangen hat. Wer darf das machen - und warum?

Behrendt: Eine Versammlung darf nur aufgelöst werden, wenn eine gesetzliche Grundlage dafür besteht. Wenn die Versammlung verboten wurde, ist sie aufzulösen. Eine Versammlung kann beispielsweise aufgelöst werden, wenn die Auflagen nicht eingehalten werden oder wenn eine unmittelbare Gefahr für das Schutzgut der öffentlichen Sicherheit vorliegt, die nicht anderweitig abgewendet werden kann. Die Gründe hängen stark vom Einzelfall ab.

Wann darf eine Versammlung aufgelöst werden?

Behrendt: Es kann sein, dass sich eine Versammlung so entwickelt, dass sie unfriedlich wird. Das bedeutet, dass nicht nur einzelne unfriedlich sind, sondern die Mehrheit der Versammlungsteilnehmer sich aggressiv verhält und dadurch Rechtsgüter anderer gefährdet. In diesem Fall würde der Schutz der Versammlungsfreiheit entfallen, und die zuständige Behörde hätte eine Handhabe, die Versammlung zu verbieten und aufzulösen. Eine andere Konstellation wäre, dass den Teilnehmern selbst erhebliche Gefahren drohen, wenn man die Versammlung nicht auflösen würde. Die Polizei beziehungsweise die Versammlungsbehörde trifft zwar auch eine Pflicht zum Schutz der Versammlung und ihrer Teilnehmer - es ist aber durchaus denkbar, dass der Schutz der Versammlungsteilnehmer nur durch Auflösung der Versammlung erreicht werden kann.

Vor etwas mehr als zwei Wochen gab es in der Innenstadt pro-palästinensische und pro-israelische Versammlungen, in deren Folge es kurz hektisch wurde, als der pro-palästinensische Zug an einer Stelle vorbeigelaufen ist, an der noch pro-israelische Demonstranten standen. Während dieser Minuten wurde auch eine Israel-Fahne gestohlen. Die Polizei erklärte später, dieses Aufeinandertreffen sei „nicht zu erwarten“ gewesen, weil die pro-israelische Kundgebung aufgrund der Anmeldung schon seit fast einer Stunde hätte beendet sein müssen. Welche Bedeutung haben die Anfangs- und Endzeit, die angemeldet werden?

Behrendt: Da es grundrechtlich nicht einmal eine Pflicht zur Anmeldung gibt, genießt eine Versammlung den grundrechtlichen Schutz auch noch, wenn sie die bei der Anmeldung mitgeteilten Zeiten überschreitet. Bei der Planung wird man grundsätzlich damit rechnen müssen, dass nicht immer alles hundertprozentig nach Plan läuft - es kann zum Beispiel sein, dass der Zeitplan wegen einer unvorhergesehen großen Anzahl von Teilnehmern nicht ganz eingehalten werden kann. Selbst wenn eine Versammlung offiziell beendet ist, müssen die Teilnehmer den Ort erst einmal verlassen.

Dabei verstreicht Zeit. Vor diesem Hintergrund ist es aus planerischer Sicht nicht ratsam, einen Aufzug so zu planen, dass er an einem Ort vorbeiführen wird, an dem kurz davor noch eine Versammlung stattgefunden haben wird, die politisch die Gegenposition eingenommen hat. Dieser Planungshorizont kann gegebenenfalls aber nicht zugrunde gelegt werden, weil die Veranstalter ja keiner Rechtspflicht zur Anmeldung und Kooperation unterliegen. Die Planung von Versammlungen und Aufzügen ist und bleibt den Veranstaltern vorbehalten. Den Staat trifft eine Pflicht zum Schutz beider Versammlungen und ihrer Teilnehmer - dem kann die Behörde durch Auflagen Rechnung tragen, sofern sie hinreichend informiert wird.

Wenn dennoch zwei Versammlungen angemeldet werden, die konträr zueinander stehen, aber beide ungefähr zur selben Zeit und am selben Ort stattfinden sollen: Welche müsste im Falle des Falls ausweichen, und welche dürfte wie geplant stattfinden?

Behrendt: Im Idealfall finden beide statt. Es gibt in einer Stadt mehrere Orte, an denen eine Kundgebung stattfinden kann, oder mehrere Routen, die ein Aufzug nehmen kann. In der Regel gibt es auch beim Zeitpunkt mehrere Möglichkeiten. Es gibt eine Menge Spielraum, der ermöglicht, dass beide Versammlungen stattfinden können - aber auch die Modalitäten der Versammlung beziehungsweise des Aufzugs sind Sache der Veranstalter.

Wenn sich ein Veranstalter querstellt und sagt ,Nur diese Route und keine andere. Nur dieser Platz und kein anderer’, geht es um die Frage, wie man damit umgeht. Man kann sich momentan zum Beispiel schwer vorstellen, dass eine palästinensische und eine israelische Demonstration gleichzeitig und direkt nebeneinander stattfinden. Im Extremfall müsste man eine von beiden sogar verbieten, wenn sich die Veranstalter querstellen und die Versammlungen - gegebenenfalls auch wechselseitig - eine unmittelbare Gefahr für Leben und körperliche Unversehrtheit der Teilnehmer darstellen oder wenn aus dem Zusammentreffen eine anderweitige Gefahr für die öffentliche Sicherheit entsteht.

Das hört sich nach einer komplizierten Entscheidung an: Welche müsste verboten werden? Gibt es so etwas wie das Prinzip, wer als erstes angemeldet hat, hat Vortritt?

Behrendt: Das hängt von verschiedenen Faktoren ab, die man danach überprüfen muss, ob man sie bei der behördlichen Entscheidung berücksichtigen darf, und die man dann gegebenenfalls gewichten muss. Wegen des Neutralitätsgebots der Behörde ist es aber schwierig, solche Kriterien überhaupt auszumachen. Insofern kann dann der Zeitpunkt der Anmeldung durchaus entscheidend sein. Grundsätzlich gibt es aber kein grundrechtlich ableitbares ,first come first serve’-Prinzip.

Viele Versammlungen finden unter Auflagen statt, die Behörden erteilen. Welche Bedeutungen haben diese Auflagen?

Behrendt: Auflagen sind häufig das Resultat von Gesprächen zwischen Veranstalter und Versammlungsbehörde. Wenn der Veranstalter sagt, ich möchte das so und so machen, sagt die Behörde, dass das aus dem und dem Grund so aber nicht geht, weil dadurch die öffentliche Sicherheit gefährdet werden würde. Im Idealfall gibt es am Ende einen Plan, der es dem Veranstalter ermöglicht, die Versammlung so durchzuführen, wie er es sich vorstellt, wenn er nur gewisse Punkte beachtet. Diese Auflagen können zum Beispiel sein, dass der Veranstalter eine Anzahl an Ordnern bereitstellt, dass er den Aufzug nicht an einem bestimmten Ort entlangführt oder dass man keine oder nur eine bestimmte Anzahl von Fahnen benutzen darf.

Versammlungsrechtliche Auflagen sind als freiheitsschonendes, milderes Mittel gegenüber dem Verbot der Versammlung gedacht. Das bedeutet, dass sie Gefahren abwenden sollen, die andernfalls ein Verbot der Versammlung rechtfertigen würden. Versammlungsrechtliche Auflagen sind allerdings Verwaltungsakte, das heißt, sie entfalten nur gegenüber ihren Adressaten eine rechtliche Wirkung, und diesen Adressaten muss der Verwaltungsakt auch bekannt gegeben werden. Während der Pandemie wurde zum Beispiel gelegentlich ein an alle Teilnehmer einer Versammlung adressiertes Abstandsgebot verfügt. Wer sich daran dann nicht gehalten hat, hat dann gegen eine Rechtspflicht verstoßen.

Was passiert, wenn auf der Versammlung gegen diese Auflagen verstoßen wird?

Behrendt: Das hängt davon ab, ob das, was als „Verstoß“ erörtert wird, von der Versammlungsleitung oder von Teilnehmern ausgeht. Wenn sich der Versammlungsleiter vorsätzlich nicht an Auflagen hält, macht er sich strafbar. Der Verstoß wirft dann auch die Frage neu auf, ob die Versammlung die öffentliche Sicherheit unmittelbar gefährdet. Eine solche Gefahr sollte ja durch das Erteilen der Auflage abgewendet werden. In diesem Fall kommt nach gründlicher Abwägung und Berücksichtigung milderer Alternativen zur Abwendung der Gefahr gegebenenfalls auch ein Verbot und eine Auflösung der Versammlung in Betracht.

Und wenn nicht die Versammlungsleitung gegen Auflagen verstößt, sondern nur einzelne Teilnehmerinnen und Teilnehmer der Versammlung?

Behrendt: Wenn sich Teilnehmer der Versammlung in einer Weise verhalten, die nicht den Auflagen entspricht, stören sie den ordnungsgemäßen Ablauf der Versammlung. Der Leiter muss für die Einhaltung der Ordnung sorgen. Er sollte sich also darum bemühen, dass ein solches Verhalten unterbunden wird. Bei gröblichen Störungen kann der Teilnehmer auch von der Versammlung ausgeschlossen werden. Die Teilnahme an einer Versammlung befreit außerdem nicht von sonstigen Verhaltenspflichten. Wer als Teilnehmer einer Versammlung beispielsweise Straftaten begeht, der muss mit einer entsprechenden Strafverfolgung rechnen.